Автор: Анастасия МИРСАНОВА,
эколог, специалист по связям с общественностью, менеджер проекта «Разделяй правильно» Минприроды России,
Журнал Cleaning №3, 2018 год

Экономика замкнутого цикла (также встречаются термины «циркулярная экономика» от англ. сircular economy, «цикличная или циклическая экономика» от англ. сyclic economy; сlosed-loop economy) – концепция, которая, похоже, завладела умами экономистов наиболее развитых постиндустриальных государств. На принципах экономики замкнутого цикла основаны стратегии экономического развития Евросоюза в горизонте до 2030–2050 годов, многие из социально-экономических программ ООН, не говоря уже об экономических моделях отдельных стран.
Подобные программы существуют в Германии и Швейцарии, в странах Скандинавии, в других странах Европы. В Китае принято законодательство по продвижению экономики замкнутого цикла; в Южной Корее принята аналогичная Стратегия зелёного развития (Green Growth Strategy); в Японии строят «общество правильного материального цикла».

От колыбели к колыбели

Наиболее простое определение циклической экономики: модель хозяйствования, основанная на максимальном возобновлении ресурсов, на том, что впредь следует как можно меньше изымать ресурсы из окружающей среды и как можно больше повторно извлекать ресурсы из отходов. В русло циклической экономики превосходно ложится и давно известная экологическая концепция «3R» (Reduce, Reuse, Recycle – уменьшаем потребление, используем повторно, перерабатываем вторично). В рамках экономики замкнутого цикла предусматриваются кардинальное изменение систем управления отходами, упор на разработку наиболее прогрессивных методов вторичной переработки, а также уменьшение сверхпотребления, переход на экологичные технологии всей промышленности в целом, на более «чистые» источники энергии и пр.

Швейцарский аналитик Вальтер Штахель, который считается одним из наиболее выдающихся специалистов по циклической экономике и одним из ее наиболее активных пропагандистов в мире, в свое время подарил научному сообществу емкие метафоры «от колыбели до могилы» и «от колыбели к колыбели». Как известно, в 1970-х годах основным способом утилизации отходов были свалки – последний этап «жизни» продукта в традиционной линейной экономике.

«Обсуждение этого вопроса породило понятие «от колыбели до могилы» и вращалось вокруг повышения качества «могил» для мусора, что, по моему мнению, нельзя было называть прогрессом. В ответ я начал использовать термин «от колыбели к колыбели», придавая особое значение тому, что «могилы» – это крайняя мера. В качестве альтернативы традиционной, линейной экономике необходимо извлекать ресурсы из использованных продуктов, не выбрасывая их на свалки, а переходя сразу к «колыбели» нового цикла использования», – говорил Штахель в своем интервью изданию «Вестник ЮНИДО в России».

Что тормозит циклическую экономику в России

В России вопросам перехода на циклическую экономику долгое время уделялось значительно меньше внимания, чем, например, в европейских странах, Японии, ряде других государств. Такая ситуация обусловлена исторически и географически: для стран Европы, небольших по площади, критично перенаселенных, использовавших значительную часть своих запасов полезных ископаемых еще в эпоху промышленной революции, вопрос перехода к моделям замкнутого цикла был жизненно важен. Россия же, с ее бескрайними просторами, относительно малой населенностью и высокой обеспеченностью всеми видами природных ресурсов, могла (и, откровенно говоря, в некоторых аспектах может до сих пор) позволить себе продолжать идти преимущественно по экстенсивному пути развития, минимально используя вторичные ресурсы.

Тем не менее в последние годы прослеживается общее направление развития экономики России в сторону циклической. Президент Российской Федерации В.В. Путин в 2013 году на совещании по стимулированию переработки отходов производства и потребления впервые обозначил нелицеприятный факт: количество ежегодно скапливающихся отходов в стране (на тот момент это было порядка 3,5 млрд т в год) превышало более чем на 1 млрд т аналогичный совокупный показатель 27 стран Европейского союза. Хотя в целом по стране экологический и экономический ущерб от неправильного хранения отходов не столь остро заметен, как это когда-то происходило в странах Европы или в Японии, – на территориях с высокой степенью урбанизации запрос на переработку отходов вместо увеличения свалок в последние годы становится крайне актуальным.

Задумались в России и об эффективном использования энергии. По данным Всемирного банка, в отчете «Энергоэффективность в России: скрытый резерв» от 2009 года российская экономика на тот момент была одной из самых энергоемких в мире. Российская Федерация потребляла энергии и топлива на основные и технологические процессы в 3 раза больше, чем Германия или Япония, а на единицу ВВП могла расходовать энергии и в 10 раз больше, чем Германия. По международному показателю энергоэффективности Россия находилась примерно на одном уровне с Бразилией и Мексикой. И хотя за прошедшее время ситуация несколько сдвинулась в лучшую сторону, изменения эти незначительны. Требуется намного более системная и радикальная перестройка.

Возможный вклад циклической экономики в развитие страны Потребность в переходе на экономику замкнутого цикла порождается в России не только проблемами свалок и низкой энергоэффективности. В текущей сложной экономической ситуации реализация принципа «отходы в доходы» может дать дополнительный приток средств в бюджет страны и чувствительно «подстегнуть» экономику в целом.

Согласно докладу 2014 года, подготовленному Мировым экономическим форумом, фондом Эллен Макартур и консалтинговой компанией McKinsey & Company, зацикливание производства может приносить мировой экономике ежегодно 1 трлн долл. к 2025 году. Есть подобные исследования и конкретно по России: некоторые оптимистичные исследователи полагают, что внедрение принципов экономики замкнутого цикла в масштабах всей страны может дать в ближайшие годы увеличение ВВП до 12-15%. Таким образом, становится очевидной необходимость перестройки экономики России на замкнутый цикл производства и потребления.

За последние несколько лет в рамках реализации совместных инициатив Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства промышленности и торговли РФ, Министерства энергетики и Министерства строительства и ЖКХ РФ были приняты ключевые экологические законопроекты, стимулирующие переход к экономике замкнутого цикла. В данный момент новое законодательство в сферах природоохранного нормирования и обращения с отходами находится в стадии «тонкой настройки».

Закон о наилучших доступных технологиях (НДТ) был принят, чтобы стимулировать внедрение «зеленых» технологий на устаревших, «грязных» производствах, исключить появление новых «горячих» экологических точек. Для компаний, внедряющих НДТ, снижена плата за негативное воздействие, введены налоговые льготы, субсидируются ставки по кредитам. Законодательную базу перехода на НДТ сформировал Федеральный закон от 21.07.2014 №219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который затрагивает основы деятельности в области экологической безопасности с поэтапным, рассчитанным на длительный период внедрением НДТ.

Концепция наилучших доступных технологий в промышленной сфере является краеугольным камнем экономики замкнутого цикла: ведь, вопреки мнению обывателей, в общей структуре отходов производства и потребления именно промышленные, а не коммунальные отходы составляют подавляющую часть. Помимо этого, стоит отметить, что большинство отходов высоких классов опасностей также приходятся на сферу промышленности.

Директивное внедрение в различных отраслях производства замкнутых циклов воды и некоторых видов сырья посредством внесения этих замкнутых циклов в справочники по НДТ – большой шаг в сторону циклической экономики. В России переход на наилучшие доступные технологии начнется с 1 января 2019 года, однако по стране уже насчитываются десятки пилотных проектов по внедрению НДТ на наиболее передовых предприятиях.

Еще в 2017 году был дан старт масштабной модернизации отечественной промышленности в преддверии всеобщего перехода на НДТ. Предприятия в рамках соглашений, заключенных с Минприроды России, Росприроднадзором и органами власти субъектов РФ, строили и запускали новые очистные сооружения, открывали программы технического переоснащения производства. Всего было заключено около 60 таких соглашений на сумму порядка 160 млрд руб. В 2017 году завершено 167 мероприятий с объемом финансирования 92 млрд руб., остальные 87 мероприятий на сумму 66 млрд руб. планируется реализовать до 2025 года.

Кроме этого, в последние годы законодательство об отходах было существенно обновлено в соответствии с принципом рециклинга – вторичного использования полезных компонентов. В федеральный закон об отходах (Федеральный закон от 24.06.1998 №89-ФЗ, последняя редакция от 29.07.2018, «Об отходах производства и потребления») внесены такие изменения, как расширенная ответственность производителя, запрет на захоронение полезных компонентов и др.

Об ответственности производителей и роли регоператоров

Напомним: институт расширенной ответственности производителей начал действовать с 2017 года. В соответствии с законодательством производитель, товар которого выпускается в потенциально перерабатываемой упаковке, несет ответственность за вовлечение этой упаковки во вторичный оборот после использования товара. Законом предусмотрена как возможность самостоятельного сбора и переработки вторсырья производителем, так и уплата финансовой «компенсации». Росприроднадзор обеспечивает администрирование средств, собранных с производителей в рамках такой «компенсации»: они ежегодно направляются в субъекты РФ по заранее поданным заявкам и тратятся на создание мусороперерабатывающих производств.

В целях стимулирования утилизации и переработки отходов, кроме введения расширенной ответственности производителей и системы экологического сбора, установлен запрет на захоронение отдельных видов отходов. Он вступил в силу с 2018 года. Всего в Перечне полезных компонентов, захоронение которых запрещено, 182 пункта. В перечень в первую очередь включены: лом черных и цветных металлов, ртутьсодержащие отходы, аккумуляторы. С 2019 года будет запрещено захоронение отходов бумаги, картона и бумажной упаковки, резины, шин и покрышек, полиэтилена и полиэтиленовой упаковки, стекла и стеклянной тары, с 2021 года – компьютерной и оргтехники, аккумуляторов и бытовых приборов и др.

Перечисленные инструменты постепенно становятся основой для создания системы раздельного сбора отходов (РСО) производства и потребления.

Для того чтобы система РСО заработала, руководство Министерства природных ресурсов и экологии РФ по итогам проведенного в России Года экологии выделяло два основополагающих фактора: повышение ответственности субъектов РФ за реализацию региональных программ в области обращения с отходами и развитие экологической культуры граждан.

«Субъектам РФ необходимо проанализировать количество образованных отходов по видам, рассчитать загрузку действующих мощностей, наладить потоки отходов, отправляемых на переработку, и предусмотреть необходимые объемы строительства перерабатывающих мощностей. Компании, которые несут расширенную ответственность производителей и занимаются утилизацией своих товаров, должны взаимодействовать с органами исполнительной власти субъектов и региональными операторами и участвовать в организации раздельного накопления отходов и планировании развития отрасли переработки. Важнейшей задачей является также развитие экологической культуры граждан, без которой переход к экономике замкнутого цикла невозможен», – утверждал недавно заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ Мурад Керимов, выступая на ПМЭФ.

На сегодняшний день большинство субъектов Российской Федерации уже разработали для себя территориальные схемы обращения с отходами (территориальная схема обращения с отходами — это подробное описание системы организации и осуществления сбора, транспортировки, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов на территории субъекта РФ за определённый период) и находятся на этапе выбора регионального оператора, который будет эту схему контролировать на уровне региона.

Перспективы развития инфраструктуры обращения с отходами

В рамках вышеупомянутых территориальных схем в ближайшие 5-7 лет вместо экологически опасных полигонов по захоронению отходов многие регионы планируют строительство современных предприятий по переработке мусора. Так, для примера, в Подмосковье, где территориальная схема обращения с отходами уже согласована, будут построены 11 современных комплексов по сортировке, переработке, размещению и обезвреживанию отходов. Руководство субъекта РФ собирается применять такие технологии обращения с отходами, как сортировка с извлечением ценных компонентов для рециклинга, производство топлива, компостирование и (вызывающий наиболее острые дискуссии вариант) термическое обезвреживание. Согласно некоторым заявлениям руководства Москвы и Московской области, возможно слияние территориальных схем московско-подмосковной агломерации.

Аналогичное слияние может быть реализовано регионами Байкальской природной территории (Иркутская область, Республика Бурятия, Забайкальский край), Республикой Крым, городом федерального подчинения Севастополем и некоторыми другими регионами.

Большинство территориальных схем регионов в той или иной степени ориентированы на рециклинг отходов. Переработкой отходов, как планируется, будут заниматься как малые и средние предприятия, так и крупные промышленные кластеры. С 2019 года в целом ряде регионов Российской Федерации появятся экотехнопарки – мусорные кластеры, в которых будут сортировать и перерабатывать отходы, а также создавать новые товары из вторичных ресурсов. Всего к 2025 году, согласно данным национального проекта «Экология», в стране должно работать 316 комплексов по переработке отходов. Чтобы стимулировать бизнес входить в такие кластеры и создавать новые заводы, государство предоставит субсидии на процентные ставки по кредитам, а также компенсирует часть прямых затрат на строительство.

Всегда ли нужна свобода действий

На сегодняшний день одновременно значительным достоинством и недостатком формирующейся в России системы обращения с отходами является большая степень свободы, которую дает федеральное законодательство субъектам РФ. Государственное регулирование в данной области подразумевает самостоятельную разработку регионами территориальных схем обращения с отходами и самостоятельный выбор региональных операторов.

Низкий уровень компетенций профильных ведомств и игроков на «мусорном» рынке ряда регионов, а также чрезвычайно высокий уровень криминализации данной отрасли в России приводят к тому, что схемы обращения с отходами, разработанные субъектами РФ, порой не выдерживают критики.

В связи с этими проблемами на текущий момент рассматривается вопрос о создании единого федерального оператора в области управления коммунальными отходами, который бы агрегировал данные и осуществлял дополнительный контроль работы операторов в регионах, а также о создании отдельного федерального оператора в области управления опасными отходами (по последним данным, такие функции может взять на себя ГК «Росатом»).

Обоснованная критика недостатков действующей в Российской Федерации нормативно-правовой базы в области обращения с отходами касается в основном отсутствия четких целевых показателей по повышению доли рециклинга в общей структуре деятельности по обращению с отходами, а также недостаточно жестких санкций за ненадлежащую утилизацию. Сейчас государственное регулирование в данной области оставляет эти вопросы на откуп субъектам РФ. Однако, возможно, в ближайшие годы потребуется (и будет реализовано) централизованное решение этих проблем на федеральном уровне.

Стоит отметить, что в большинстве стран, которые успешно проходят путь к циклической экономике, реформы обращения с отходами и другие проекты по экологизации производства сопровождались жестким контролем и значительными финансовыми вливаниями на государственном уровне. Многие страны сделали выбор в пользу создания государственных унитарных предприятий по переработке ресурсов. Например, правительство Великобритании оценило средства, необходимые для перехода к экономике замкнутого цикла в стране, в размере 14 млрд евро, правительство Германии оценивает инвестиции в экономику замкнутого цикла в сумму порядка 123 млрд евро.

2025 год уже не за горами

В соответствии с принятой Минприроды России дорожной картой реформы обращения с отходами (а также в соответствии с профильным подпроектом национального проекта «Экология», который стартует в стране в ближайшее время) к 2025 году раздельный сбор и переработка отходов будут приоритетными для нашей страны. В рамках вышеупомянутого нацпроекта на это планируется потратить не менее 144 млрд руб. (около 2,1 млрд евро). Программа перехода на НДТ, также вошедшая в окончательную редакцию национального проекта «Экология», будет стоить 4,8 трлн руб. (68,6 млрд евро), правда, финансировать ее будет в основном бизнес, а не бюджет.

Удастся ли в кратчайшие сроки (до 2025 года) выделить достаточное финансирование и, главное, эффективно реализовать все задуманное? Бюджет проектов, обеспечивающих движение страны к экономике замкнутого цикла, становится серьезной нагрузкой на бюджет страны в целом. Однако экономический, экологический и социальный эффекты от перехода на циклическую экономику, несомненно, окупят затраты.