1

3
5
4
6
9
10
2
Почему буксует реформа отрасли переработки отходов

Андрей Калачёв,

генеральный директор ООО «ПЦВ», лидер консорциума «Феникс», Санкт-Петербург

В последние годы всё сильнее развивается дискуссия, направленная на улучшение экологической среды в России. Приняты очень серьёзные федеральные Законы № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» №7-ФЗ» и № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» № 89-ФЗ. Эти законы призваны создать механизм экологизации нашей экономики во всех её сферах, решить проблему постоянного накопления как промышленных, сельскохозяйственных, так и твёрдых коммунальных отходов. Сегодня, согласно данным официальной государственной статистики, количество накопленных отходов у нас в стране оценивается в 31,5 млрд. тонн. По неофициальным экспертным оценкам в России хранится и захоронено не менее 80-100 млрд тонн отходов. Ежегодно образуется около 5 млрд. тонн различных отходов. Однако, кроме постоянных совещаний и конференций, а также работы отдельных энтузиастов, особого продвижения в деле уменьшения отходов и увеличения доли их переработки (утилизации) не наблюдается.

Основная причина существующего положения дел в сфере обращения с отходами, на наш взгляд, заключается в том, что Правительство выбрало политику, ориентированную на решение экологических проблем страны за счёт частных инвестиций, при этом сохранив сегодняшний уровень затрат бюджета на эти цели (0,5-0,7 %) и комфортный для бюрократического аппарата механизм жёсткого регулирования обращения с отходами.

Иными словами, всё сводится к постоянному ужесточению системы администрирования обращения с отходами, вместо того, чтобы создать систему стимулирования отрасли переработки отходов. Более того, эта система стимулирования даже в том виде, что она из себя представляет, сегодня методично уничтожается. Видимо, это делается для того, чтобы законсервировать сложившиеся финансовые потоки в этом бизнесе, которые во многом находятся в теневой области и связаны с нелегальными полигонами, где никакой переработки отходов не происходит, а то и со стихийными свалками за которые никто ответственности не несёт.

Специалисты консорциума «Феникс», занимающиеся проблемами утилизации золы и шлака угольных электростанций РФ, выявили, что нормы технического проектирования тепловых электростанций (ВНТП-81) не меняются с 1981 года, т.е. по сути, там заложены технологии 50-х и 70-х годов прошлого века, что приводит к абсолютной неэкологичности наших, даже новых угольных электростанций, в их сравнении даже с не самыми передовыми европейскими аналогами, и при этом они ещё и в 1,5-2 раза дороже по капитальным затратам. По объёму утилизации золошлаковых отходов (ЗШО) Россия занимает почётное последнее место из 10 крупнейших стран, где имеется значительная доля угольной генерации. Процент утилизации ЗШО не превышает 14, при годовом выходе около 30,5 млн. тонн. Для сравнения, в ЕС он приближается к 90 %, в Китае к 70%. В Индии он составляет 55 %, а в США - 48 % и т.д.

Кстати, в 600 мероприятиях Года экологии, которым объявлен 2017 год, очень мало мероприятий, посвящённых промышленным отходам и НИ ОДНОГО, посвящённого тематике утилизации золошлаковых отходов угольных станций РФ. В основном они посвящены твёрдым коммунальным отходам (ТКО). Видимо, уровень профессиональной компетенции сегодняшнего Министерства природных ресурсов и экологии РФ таков, что оно не считает это направление проблемным, хотя доклад того же Министерства о состоянии и охране окружающей среды за 2014 год по объёмам образования отходов показывает, что ТКО составляют всего 1,0-1,1% (56,7 млн тонн) от общего объёма образования отходов в России 5,2 млрд тонн (рис. 1).

Говоря об объективной регистрации объёмов выбросов и сбросов в окружающую среду, отметим: у нас до сих пор не реализована система их автоматизированного учёта, без чего невозможно оперативное и стратегическое управление этим процессом. При этом крупный бизнес в лице РСПП уже направил в Правительство несколько писем, где предлагает перенести срок обязательного введения, назначенного в № 219-ФЗ, автоматических устройств мониторинга выбросов и сбросов с 01.01.2018 года на 01.01.2023 года, резонно полагая, что при условии сохранения сегодняшней государственной политики в сфере природопользования, это приведёт лишь к дополнительным убыткам бизнеса, а то и механизму перераспределения собственности. Да, да! Уже имеются примеры и таких случаев, и суды уже работают с подобными исками! Конечно же, РСПП сразу обвинили в том, что они не хотят улучшать состояние окружающей среды в нашей стране.

Рис. 1. Образование отходов в России в 2014 году

К вопросу о важности понятийного аппарата

К фундаментальным абсурдам нашего законодательства, которые Минприроды России, прекрасно зная об этой проблеме, почему-то не решает, можно отнести вопрос: что такое отход и при каких критериях отход можно считать продуктом? Вопрос совсем не праздный! Ведь что такое процесс утилизации отхода? По сути, это передел отхода в продукт, но при этом продукт будет иметь то же название, что и отход, или его основой будет вчерашний отход. Ежегодно в бюджет поступает около 27 млрд. рублей экологических платежей. И со своей стороны Минприроды России вместе с Росприроднадзором очень недовольны, когда отход перестаёт быть источником пополнения этой статьи бюджета. У них снижаются показатели сбора платежей, но показателей, которые стимулируют сокращение отходов, у Министерства просто нет! В Федеральном законе № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» понятие «отход» звучит так: «Отход - это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом», но при этом понятие «удаление» и его разграничение с категорией «продукт» не объясняется применительно к данному процессу. А в законодательстве ЕС, которое всегда служило и продолжает служить образцом для отечественной правовой системы, поскольку оно составляет базу для актов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), куда Россия стремится вступить с 2008 года, имеется понятие «побочный продукт» и вводятся условия, при которых он не является отходом.

К чему приводит на практике такая ситуация? К тому, что чиновник Росприроднадзора к отходу может отнести всё что угодно, что «удаляется», т.е. перемещается из точки А в точку Б, и таким образом попадает в сферу регулирования Росприроднадзора, как федерального органа исполнительной власти (ФОИВ), регулирующего обращение с отходами в РФ. Конечно, можно сказать, что для исключения подобных случаев придуман Федеральный кадастр классификации отходов (ФККО), где поименованы около 4000 отходов, производимых в России. Но беда заключается в том, что для попадания в ФККО регламент имеется, а для того, чтобы твой продукт, имеющий название, например, «Зола от сжигания в энергоустановках угля», не считался отходом, хотя и внесён в ФККО, законодательного механизма нет. Хотя инвестор потратил на технологию доведения его до состояния продукта 2 млрд рублей (средняя цена реконструкции по системе сухого золошлакоудаления на угольной станции). И таким образом материалы, которые доведены до состояния «продукта», но имеют в своём названии слово «зола», «навоз», «лом» и т.д., чиновники Росприроднадзора с большим удовольствием относят к статусу отходов и требуют оформления лицензий на обращение с отходами. Порой законно сделать это просто невозможно, например, при трансграничном перемещении сланцевой золы и золы рисовой шелухи. Это великолепные побочные продукты, которые, к сожалению, не производятся на территории РФ (либо вообще, как в случае со сланцевой золой, используемой в производстве строительных материалов уже около 55 лет, либо в случае золы рисовой шелухи, её российское производство недостаточно качественное). Зола рисовой шелухи - ценнейший продукт для сталелитейной отрасли. Она применяется как «теплоизолирующая добавка» при производстве стали. Причина очень проста: в стране происхождения эти материалы признаны побочными продуктами, и на них отсутствует код отхода в стране происхождения и код отхода ООН, что требуется при выполнении регламента на оформление разрешения Росприроднадзора на трансграничное перемещение отходов. Таких пунктов там с десяток. Абсурдность ситуации усиливается ещё и тем, что по законодательству ЕС запрещено отправлять в страны, не входящие в ОЭСР, какие-либо отходы. Россия в ОЭСР не входит. Таким образом, эта лицензия бесполезна. А бизнес у десятков структур встал. Идут потери не только у бизнеса, но и у бюджета. Так, только потери компании «ПЦВ» за 6 месяцев простоя составили 96, 5 млн рублей, а бюджет РФ потерял около 20 млн рублей. При этом лицензия стоит 357, 5 тыс. руб. Кто-то может сказать, что это частный случай, но этот случай чётко показывает несовершенство нашего законодательства в части обращения с отходами и наличие очень серьёзных административных барьеров, которые создают чиновники Росприроднадзора, живущие до сих пор с философией «презумпции виновности» в отношении предпринимателей и строящие схемы, которые не позволяют нормально работать, в том числе, и по утилизации отходов. А для профессионалов всё определяют именно детали. Без них ничего не работает.

И снова сакраментальное «что делать?»

Решение проблемы давно реализовано во многих странах. Необходимо принять поправки к № 89-ФЗ, которыми установить механизм перевода бывшего «отхода» в статус «продукта» применительно к конкретному производителю, даже если этот отход внесён в ФККО. Критериями такого решения должны стать:

  1. Наличие технологического регламента процесса производства продукта;

  2. Наличие технических условий (ТУ) на применение продукта;

  3. Наличие сертификатов соответствия российским ГОСТам и ТУ;

  4. Отражение движения продукта в бухгалтерии предприятия.

Нельзя сказать, что Минприроды не движется в этом направлении. Так 22.11.16 г. на сайте Минприроды России в разделе «Документы» появились «Разъяснения» на эту тему. Правда, последнее предложение звучало так: «Данное «Разъяснение» не является нормативно-правовым документом», - т.е. для Росприроднадзора это регламентирующим документом не является. Почему-то 28.11.16 г. эти очень нужные для бизнеса и страны «Разъяснения» были просто удалены с сайта Минприроды! Очень показательно! Однако сотрудники фирмы «ПЦВ» успели зафиксировать у нотариуса факт наличия таких «Разъяснений». Всё это используется в судебном иске компании против Росприроднадзора в Московском Арбитражном суде. Дело № А40-206749/16-153-1162.

06.12.16 г. Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию и Комитет Совета Федерации по экономической политике приняли совместные «Рекомендации», где предложили Правительству Российской Федерации внести 7 пунктов в № 89-ФЗ и № 458-ФЗ и другие нормативные правовые акты, среди которых есть пункт 6 и 7 о необходимости «зафиксировать механизм перевода отхода, в том числе имеющегося в ФККО в продукт» при наличии вышеназванных критериев. П.7. предлагает Евразийской Экономической Комиссии доработать Единый перечень товаров, к которым применяются меры нетарифного регулирования, а именно Решение № 30 от 21.04.16 в части исключения из этого перечня товаров, имеющих все признаки продукции, а не отхода, попавших в него только по классификации ТН ВЭД.

Ещё одним доказательством того, что наше экологическое законодательство настолько несовершенно, что даёт возможность чиновникам трактовать его правоприменение по своему усмотрению, является тот факт, что компания ЗАО «ПЦВ», на основании разрешения Ростехнадзора в 2010 году, Росприроднадзора в 2014 году, писем Минприроды РФ 2014, 2015 и 2016 годов, абсолютно законно ввозила сланцевую золу в РФ, но стоило прийти новому руководителю Росприроднадзора Сидорову А.Г., как политика изменилась и в июле 2016 г. работа компании по этому направлению была остановлена. Просто потому, что экологическое законодательство настолько несовершенно, что даёт возможность трактовать его «удобно» для чиновника. Такое может произойти с любым предприятием, занимающимся утилизацией материалов, имеющих в своём названии сходные с отходами определения. Уверены, что подобных историй можно набрать десятки в масштабе нашей страны.

Теперь о системе стимулирования бизнеса к инвестициям и деятельности в сфере обращения с отходами. Мы не видим этой системы. Ее попросту нет. Меры экономического стимулирования, зафиксированные в № 7-ФЗ, № 89-ФЗ и № 458-ФЗ очень слабы, да и не работают с учётом того, что не внесены в полной мере в налоговое законодательство РФ. Они сводятся к компенсации процентной ставки по кредитам, связанным с мероприятиями по утилизации отходов, через механизм уменьшения налога на прибыль, и к зачёту экологических платежей (ЭП) в счёт компенсации части инвестиций в эти технологии. Даже в этих «мерах» видно, что государство ничего не теряет, поскольку прибыль ещё надо заработать, а ЭП настолько малы, что будут окупать инвестиции 20-30 лет. Таким образом, всё опять перекладывается на бизнес.

Экологический платеж: что он есть, а чем должен быть

Кстати, об экологических платежах. ЭП во всех развитых странах являются первым инструментом, стимулирующим бизнес заниматься утилизацией отходов. Подход очень простой. Уровень ЭП должен быть выше затрат на технологии утилизации в периоде экономического планирования проекта. Например, по ЗШО в Европе средний уровень составляет в среднем 100 Евро/тонна за размещённую на отвале золу. Практически это запретительный уровень платежа. Но они пришли к нему постепенно, создав при этом механизм льготных кредитов, региональных экологических фондов. В эти фонды средства поступали как от ЭП, всевозможных штрафов и т.д., так и до 70% (!) формировалось за счёт бюджета государства. В результате был создан механизм, который на высоком профессиональном уровне обеспечивал бизнесу получение льготного кредитования, проектного финансирования и т.д. в решении реконструкции их производств с целью утилизации отходов. Государство не перекладывало на бизнес и граждан проблему утилизации отходов, а совместно работало с ними, выполняя определённую регулятивную функцию и направляя на эти цели до 7-8% (!) годового бюджета.

В РФ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 года №632 применялись базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы (состояние атмосферного воздуха и почвы), по территориям экономических районов РФ, не меняющие свой уровень с 1991 года вплоть до сегодняшнего дня, индексируемые только на уровень официальной инфляции. Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 нормативы палаты были приведены к уровню 2003 года (за размещение отходов перерабатывающей промышленности V класса опасности - 15 руб./тонна), а Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2016 года №913 – к уровню 2016 года (соответственно 38,4 руб./тонна). Однако весь этот рост был компенсирован применением с 2003 года понижающего коэффициента 0,3 за размещение отходов на собственных полигонах. Т.е., к примеру, номинальный рост экологических платежей за размещение золошлаковых отходов ТЭС с 2000 года составил всего 25% при том, что потребительские цены выросли за счёт инфляции в 5 раз, а энерготариф – в 9. Сравните средний размер платежа за размещение ЗШО 11,52 руб./тонна у нас и 100 Евро/тонна в Европе! К тому же эти платежи включаются в себестоимость электроэнергии, а, следовательно, в тариф и оплачиваются потребителем. Всё это подавалось под соусом смягчения налоговой нагрузки для бизнеса.

И вот, несмотря на повышение накала страстей по экологической проблематике, Протоколов решений Правительства о предоставлении предложений о повышении ЭП к 28.09.16 (заседание Правительства РФ в г. Владимире 14.06.16), Федеральным законом от 29.12.2015 № 404-ФЗ фактически аннулированы упомянутые выше повышающие территориальные коэффициенты, учитывающие экологические факторы. В результате после выхода Постановления Правительства №913 ЭП снижены (!) на 20-40 % (рис. 2).

Рис. 2. Снижение ставки экологических платежей в 2016 году

Бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в которые с 2016 года поступает 95 % экологических платежей, в одночасье лишились миллиардов рублей! И кто бы пикнул?! О какой стимулирующей роли ЭП можно говорить? И это в условиях, когда в 2000-2002 гг. были ликвидированы региональные целевые экологические фонды и ЭП стали в полном объёме поступать в только в бюджетную систему РФ, местные бюджеты и расходоваться НА ЛЮБЫЕ ЦЕЛИ! В условиях, когда местные бюджеты ничего не получают от налога на прибыль и НДС, они имеют самый прямой интерес к УВЕЛИЧЕНИЮ СВАЛОК И ОТВАЛОВ на их территории. И где тут стимулы к утилизации?

Закон как бы есть, но его сразу нет

Нельзя сказать, что местные и региональные власти ничего не делают. Они живут в окружении этих полигонов, отвалов и незаконных свалок и население, в той или иной форме, постоянно напоминает руководителям этих властей о безрадостной обстановке с состоянием окружающей среды в регионе. Так заместитель Губернатора Кемеровской области по промышленности, транспорту и предпринимательству Сергей Кузнецов, считает «Только властными указаниями здесь ничего не решить. Нужны стимулы. Хотя возможно и ужесточение в плане штрафных санкций (в том числе экологических платежей)» (http://кзпи.рф/articles/3).

Порядок взимания экологического сбора был подробно разработан к концу мая 2015 года. Как казалось разработчикам, всё было готово к началу кампании. Предполагалось, что поправки в Федеральный закон №89-ФЗ вступят в полную силу с 01.07.2015. Однако прессинг со стороны бизнеса (ТПП, РСПП) и Министерства экономического развития РФ привели к тому, что на заседании Правительства РФ от 01.06.2015г. было принято решение о наложении моратория на лицензирование операторов по обращению с отходами и взимание экологического сбора. Реформа отрасли, начатая принятием федеральных законов №219-ФЗ и №458-ФЗ в 2014 году, как принято думать в «президентской редакции», провалена, считают многие эксперты. У государства больше нет ни одного эффективного инструмента стимулирования отрасли и перехода России к работающему рынку обращения с отходами.

Надо сказать, что для торпедирования реформы использовались два основных приёма: во-первых, забота о бизнесе под лозунгом «недопущения роста налоговой нагрузки на бизнес»; во-вторых, установление крайне сжатых (6-12 месяцев) сроков введения новых жёстких правил игры, к чему, естественно, бизнес был не готов. И всё это на фоне того, что государство, повторюсь, не планировало тратить средства бюджета на экологические цели в необходимых размерах. Бизнес выступал резко против через свои общественные организации, Правительство сопротивлялось, но в последний момент соглашалось.

Отметим также, что помимо экологического сбора, был введён мораторий на некоторые другие ключевые платежи. Так, пока не планируется взимать плату за ущерб, причинённый централизованным системам водоотведения и плату за сброс загрязняющих веществ. Также отменено требование создания материальных финансовых резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций и увеличение тарифов за оформление выдачи ветеринарно-сопроводительных документов.

Все эти идеи принуждения бизнеса к «разумному экологическому поведению» заработают только тогда, когда он увидит, что государство выделяет сопоставимые с суммами экологических сборов, а то и большие средства из государственного бюджета.

Экологические услуги как новый бизнес

Это приведёт к созданию спроса на экологические услуги, а значит, к новым возможностям для бизнеса, новому, огромному рынку, к которому относятся, например, инженерно-экологические изыскания, оценка воздействия на окружающую среду, проектные разработки по охране окружающей природной среды с элементами экологического нормирования, разработка проекта санитарно-защитной зоны, экологический консалтинг, лабораторные исследования и проч. По оценке экспертов, он может составлять около 1 трлн рублей в год. Кроме того, необходимо создание механизмов целевого использования этих средств, для чего нужно воссоздать региональные экологические фонды, через которые профессионально распределять инвестиции.

Хотелось бы сказать также о том, что в Европе существуют специальные механизмы кредитования, созданные центральными банками, которые стимулируют коммерческие банки к предоставлению целевых кредитов. Например, на реализацию экологических проектов за счёт пониженных процентных ставок и формирования пониженных резервов по таким кредитам. Развито и проектное финансирование.

Пока ничего подобного у нас нет. Вот и становится понятным, что идти в отрасль, где несовершенно законодательство по обращению с отходами, дающее возможность чиновникам строить коррупционные схемы, отсутствует система стимулирования и льготного кредитования, присутствуют противоположные интересы у местных властей и Росприроднадзора, по крайней мере, менее эффективно, чем заниматься другими видами бизнеса. Пока Правительство РФ не начнёт, пускай постепенно, увеличивать объём бюджетного финансирования на экологические программы, не создаст механизмы экономического стимулирования, проблема экологизации нашей страны административными и драконовскими методами решена не будет.

 

 

 

7
8
2020 г. Все права защищены
Проект разработан в ASTYPROduction