Автор: Наталья ДУШАКОВА,
независимый эксперт,
Журнал Cleaning №2, 2017 год

В 2017 году начал действовать новый механизм экономического регулирования – экологический сбор. Расширенная ответственность производителей и импортеров товаров за утилизацию отходов вступила в силу.

С 1 января 2015 года на производителей и импортеров товаров была возложена обязанность по утилизации произведенной продукции. Фактически именно с 2015 года началось формирование отрасли по утилизации отходов, в том числе товаров и продукции, отслуживших свой срок, а также формирование экологической культуры в части вовлечения максимального количества отходов в хозяйственный оборот.

N.B. Норматив утилизации – это выраженное в процентах отношение количества товаров определенного вида, упаковки таких товаров, реализованных юридическим лицам, физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, и подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств к общему количеству товаров определенного вида, выпущенных в обращение на территории Российской Федерации.

Расширенная ответственность производителя – в чем суть Расширенная ответственность производителя предполагает, что производитель и импортер принимают на себя ответственность за утилизацию выпущенной или ввезенной продукции в конце ее жизненного цикла. Нормативы утилизации устанавливаются с учетом экономических условий, потенциальной опасности отходов для здоровья человека и окружающей среды, а также технологической возможности их утилизации для каждой группы товаров в процентах от общего количества выпущенных производителями, импортерами товаров для внутреннего потребления за истекший календарный год.

В ст. 24.2 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон №89-ФЗ) установлены три варианта исполнения расширенной ответственности производителя:

• самостоятельное исполнение импортерами и производителями товаров норматива утилизации;
• заключение договоров с уже существующими предприятиями – переработчиками отходов;
• уплата экологического сбора.

Нормативы утилизации отходов использованных товаров по определенным группам были установлены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.12.2015 №2491-р. При этом обязанность производителя, импортера товаров по их утилизации считается исполненной со дня представления отчетности о выполнении нормативов утилизации либо со дня уплаты экологического сбора.

Приоритет – утилизации

Целью введения расширенной ответственности производителей является приоритет утилизации над обезвреживанием и, само собой, над размещением отходов, снижение негативной нагрузки на окружающую среду, выстраивание перерабатывающей отрасли как в целом, так и по отдельным группам товаров, а также формирование экологической культуры на всех этапах и жизненных циклах отходов, начиная от их образования и заканчивая переработкой, в целях получения дополнительных источников сырья и вовлечения их в хозяйственный оборот.

При определении ставок экологического сбора был заложен принцип экономического стимулирования непосредственно утилизации, а не уплаты экологического сбора.

Мы все понимаем, что нормативы утилизации будут пересматриваться только в сторону увеличения, и, соответственно, платить экологический сбор будет невыгодно, а вот утилизировать самостоятельно либо заключать договоры на утилизацию с уже существующими предприятиями-переработчиками будет и экономически, и экологически выгодно.

Вместе с тем одной из целей требований Закона №89-ФЗ, определяющих нормы расширенной ответственности производителей, является создание инженерной инфраструктуры по утилизации отходов посредством распределения в различные субъекты Российской Федерации денежных средств, полученных от уплаты экологического сбора предприятиями, не осуществляющими самостоятельную утилизацию.

Самым важным аспектом является то, что денежные средства, собранные в рамках администрирования экологического сбора, являются «целевыми» и их расходование согласно п. 10 ст. 24.5 Закона №89-ФЗ возможно только в рамках реализации государственных программ Российской Федерации в форме субсидий субъектам Российской Федерации на софинансирование утвержденных региональных программ в области обращения с отходами и территориальных схем обращения с отходами, на покрытие расходов на сбор, транспортирование, обработку, утилизацию отходов от использования товаров, на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для строительства объектов, используемых для обработки, утилизации отходов, объектов обезвреживания отходов, на строительство и оснащение таких объектов.

Росприроднадзор обращает внимание на мощность и количество объектов утилизации отходов, представленных в территориальных схемах в области обращения с отходами различных субъектов Российской Федерации. В случае дефицита таких объектов или мощностей перерабатывающих производств Росприроднадзор направляет замечания и предложения в субъект Российской Федерации, и такие территориальные схемы не проходят согласование в Росприроднадзоре.

В настоящее время Росприроднадзор продолжает работу по проверке представленных импортерами и производителями отчетных документов по исполнению в 2016 году требований об утилизации товаров, утративших свои потребительские свойства. Из общего числа импортеров и производителей товаров только 5% представили документы об исполнении норматива утилизации в 2016 году различными способами, по остальным 95% импортеров информация об исполнении требований по расширенной ответственности производителей в 2016 году в Службе отсутствует.

Типичные нарушения

В соответствии с Положением о Службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №400, Росприроднадзор – это надзорный орган, поэтому целью его работы является, в частности, выявление, пресечение, а самое главное – недопущение нарушений в области обращения с отходами. Поэтому подробно разберем распространенные нарушения, допускаемые производителями и импортерами товаров при их утилизации. Данные нарушения были выявлены при проверке отчетной документации по исполнению предприятиями норматива утилизации (п.п. 5.5 (9.4) – 5.5 (9.6) Положения о Росприроднадзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №400, приеме и рассмотрении деклараций о количестве выпущенного товара на территории Российской Федерации за отчетный год и отчетности об исполнении норматива утилизации за истекший календарный год, а также при осуществлении контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты экологического сбора.

Одним из самых распространенных нарушений является исполнение норматива утилизации отходов от использования товаров путем передачи отходов организациям, осуществляющим только их сбор и транспортировку. Как уже отмечалось, норматив утилизации может быть исполнен, в частности, посредством заключения договоров на утилизацию товаров. При такой схеме исполнения норматива утилизации Росприроднадзор обращает внимание на наличие у принимающей стороны лицензии на деятельность по осуществлению сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов I–IV классов опасности, выданной в части именно утилизации отходов I–IV классов опасности. Учитывая смысл понятия утилизации отходов, установленного ст. 1 Закона №89-ФЗ, а также тот факт, что одним из документов, подтверждающих факт именно утилизации отходов, является акт об утилизации либо иной подтверждающий документ, организации, осуществляющие только сбор и транспортировку, не вправе выдавать такие документы контрагенту. Как следствие, передача отходов организациям, не имеющим соответствующей лицензии на утилизацию отходов I–IV классов опасности, организациями, осуществляющими сбор, транспортирование, обработку, обезвреживание, размещение отходов, переданных в целях утилизации, нарушает требования действующего законодательства, ответственность за которые предусмотрена ст. 8.2 КоАП РФ. Таким образом, при заключении договоров на утилизацию отходов Росприроднадзор рекомендует обращать внимание на наличие у исполнителя работ лицензии, выданной именно в части утилизации, а также наличие необходимых мощностей по переработке отходов. Данная позиция доведена до сведения территориальных органов Службы.

Принципиальным для Росприроднадзора моментом является необоснованное исключение из норматива утилизации объемов аккумуляторных батарей, поставляемых на заводы по производству различных технических устройств в качестве комплектующих деталей. Данная ситуация сформировалась, исходя из смысла п. 3 ст. 24.5 Закона №89-ФЗ, в соответствии с которым экологический сбор для товаров в упаковке, не являющихся готовыми к употреблению изделиями, уплачивается только в отношении самой упаковки.

Отдельно хочется остановиться на уже сформировавшейся тенденции занижения объемов импортированных товаров, подлежащих утилизации.

Достоверность данных проверяется многократно

Пункт 19 ст. 24.2 Закона No 89-ФЗ определяет взаимодействие Росприроднадзора с Федеральной таможенной службой в части обмена информацией об импортерах, осуществивших ввоз в Россию продукции, в дальнейшем подлежащей утилизации. Данное взаимодействие налажено, и коллеги из таможенной службы предоставляют информацию обо всех импортерах с указанием точного количества ввозимого товара, подлежащего утилизации.

На основании представленных данных Росприроднадзором подготовлено и направлено адресатам более 300 требований о предоставлении декларации о количестве выпущенных в обращение на территории Российской Федерации в 2016 году готовых товаров, подлежащих утилизации, и отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров в 2016 году, а в случае непредоставления отчетностей и деклараций – расчетов сумм экологического сбора.

Кроме того, Росприроднадзор ведет активную работу с Федеральной налоговой службой в части обмена информацией не только по импортерам товаров, но и по производителям товаров, осуществляющим деятельность на территории Российской Федерации. В настоящее время Службой тщательно проверяются объемы задекларированных импортерами и производителями товаров, и в случае выявления фактов занижения объемов продукции, подлежащей утилизации, Росприроднадзор будет применять меры административного воздействия.

Еще одним спорным моментом является определение лица, обязанного утилизировать произведенный товар, работающего по так называемой схеме off-take либо давальческой схеме.

Для исключения неоднозначных моментов по толкованию расширенной ответственности производителей, работающих по схеме off-take либо давальческой схеме, Служба выработала следующую позицию: обладатель торговой марки заключает с изготовителем договор в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ), по которому обладатель торговой марки предоставляет изготовителю необходимое сырье (в том числе давальческое (1)), а изготовитель предоставляет услугу по производству товара (продукции), отвечающую установленным требованиям. При этом стороны самостоятельно, с учетом требований природоохранного законодательства определяют условия о форме, предмете и содержании договора, в том числе о лице, имеющем право распоряжения готовой продукцией, и после его заключения обязуются исполнять положения, предусмотренные договором в соответствии с ГК РФ. В случае если в договоре между изготовителем и обладателем торговой марки не определено лицо, обязанное осуществлять утилизацию отходов, Росприроднадзор считает целесообразным руководствоваться следующим: при предоставлении изготовителем услуги по производству товара (продукции) изготовитель получает фиксированную плату за выполнение определенных услуг, исходя из стоимости сырья и материалов, а также иных затрат на изготовление продукции, и не имеет прав распоряжения произведенными товарами (продукцией). Кроме того, данная плата не является прибылью в смысле, определенном ст. 247 Налогового кодекса Российской Федерации. В свою очередь, обладатель торговой марки после предоставления изготовителем произведенного товара (продукции) сам и по своему усмотрению реализует товары (продукцию). При этом согласно п. 3 ст. 38 Налогового кодекса Российской Федерации товаром признается любое имущество, реализуемое либо предназначенное для реализации.

Реализацией товаров, работ или услуг организацией или индивидуальным предпринимателем в силу ст. 39 Налогового кодекса Российской Федерации являются, соответственно, передача на возмездной основе права собственности на товары, результаты выполненных работ одним лицом для другого лица, возмездное оказание услуг одним лицом другому лицу, а также передача права собственности на товары, результаты выполненных работ одним лицом для другого лица, оказание услуг одним лицом другому лицу на безвозмездной основе. В свою очередь, требования к возмездному и безвозмездному договорам определяются ст. 423 ГК РФ.

Таким образом, права на произведенный товар (продукцию) в полном объеме принадлежат обладателю торговой марки. Только обладатель торговой марки имеет право на реализацию такого товара (продукции), а следовательно, и обязанности по изъятию его из хозяйственного оборота после утраты товаром потребительских свойств для последующей утилизации. Учитывая изложенное, обязанность по исполнению расширенной ответственности производителя, а также по предоставлению декларации производителями, импортерами товаров о количестве выпущенных в обращение на территории Российской Федерации за предыдущий календарный год готовых товаров, в том числе упаковки таких товаров, равно как и отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров возложена на обладателя торговой марки. При этом изготовитель продукции (товара) по договору может принять на себя обязанности исполнения расширенной ответственности на изготовляемую им продукцию.

В заключение разбора самых актуальных ошибок при исполнении норматива утилизации хотелось бы отметить, что 2016 год был основополагающим: были установлены фактические нормативы утилизации по определенным группам товаров. Положительно оценивая большой объем поступившей отчетности, мы констатируем, что производители и импортеры товаров в большинстве своем добросовестно исполняют требования о расширенной ответственности производителей. Однако Росприроднадзор отмечает, что допускается множество неточностей и ошибок, которые Служба тщательно проверяет и будет проверять и в случае подтверждения предоставления недостоверных сведений в отчетных документах будет привлекать нарушителей к административной ответственности.

За нарушения придется отвечать

Отдельно остановлюсь на административной ответственности за названные нарушения. В настоящее время за нарушения в части исполнения норматива утилизации предусмотрена административная ответственность, определенная ст. 8.2 КоАП РФ, которая предусматривает административный штраф на юридических лиц от 100 до 250 тысяч рублей или приостановление деятельности предприятия на срок до 90 суток за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами. При этом срок давности привлечения по нарушениям законодательства в области охраны окружающей среды, и в частности в области обращения с отходами, составляет 1 год.

Также в настоящее время в Государственной думе готовятся ко второму чтению поправки в КоАП РФ (проект Федерального закона №690757-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации») в части дополнения главы 8 профильной статьей, определяющей ответственность производителей и импортеров товаров при исполнении нормативов утилизации за неуплату в установленные сроки экологического сбора в виде административного штрафа в размере до 500 тысяч рублей для юридических лиц.

В последнее время высшим руководством страны все чаще поднимается вопрос о пересмотре административных наказаний от фиксированных штрафов в сторону кратности штрафов, в том числе кратности предусмотренным ставкам различных сборов и налогов, что, в свою очередь, будет являться фактором, стимулирующим развитие отрасли переработки отходов в целом, а также превентивной мерой, направленной на исполнение требований по утилизации товаров после утраты ими потребительских свойств. Росприроднадзор полностью поддерживает данную инициативу, подготавливает и направляет необходимые обоснования и пояснения по вопросу внедрения и применения кратности штрафов за нарушения требований по утилизации. Утилизация товаров должна осуществляется в строгом соответствии с требованием природоохранного законодательства.

1 Давальческое сырье – сырье, поставляемое какой-либо организацией (компанией, фирмой) на предприятие для дальнейшей его переработки.